El Gobierno de Felipe Calderón Hinojosa vendió espejitos en México. De la mano de la iniciativa privada, el calderonismo prometió reducir costos económicos y sociales, además de contribuir a fortalecer la reinserción social del Sistema Penitenciario federal. Sin embargo, esto no se cumplió y hoy hay 11 mil 533 personas privadas de su libertad que cumplen su condena en cárceles privatizadas, donde sus derechos humanos y su reinserción social no están garantizados.
PRIMERA DE DOS PARTES
–Con información de Romina Gándara
Ciudad de México, 11 de enero (SinEmbargo).- La privatización de cárceles federales inició en México en 2010. Entonces el país llevaba cuatro años sumido en una guerra contra el narcotráfico que hizo que la tasa de homicidios dolosos aumentara 55.8 por ciento real desde 2006; y en esa vorágine de violencia el Sistema Penitenciario no se daba abasto.
Ese año, en 2010, la Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH) reprobó el desempeño de las cárceles federales por el alto nivel de hacinamiento de presos que había y que no garantizaba los derechos humanos ni la reinserción social. En ese contexto, el Gobierno de Felipe Calderón Hinojosa estaba preocupado por la tendencia al alza de la población penitenciaria, y tenía razón. Entre 2006 –cuando Calderón llegó al poder– y 2012 –cuando lo abandonó– la población privada de la libertad como proporción demográfica aumentó 4.4 por ciento real. Eran tiempos de necesidad e insuficiencia presupuestaria, y así lo reconoció el expresidente de la República en su Cuarto Informe de Gobierno.
«Para potenciar la capacidad de reclusión del Sistema Penitenciario federal y asumir en instalaciones federales la custodia de la totalidad de la población del fuero federal, se construirán 12 centros penitenciarios con una capacidad para 32 mil 500 internos. Estos centros serán financiados y construidos mediante alianzas público-privadas bajo el esquema de contrato de prestación de servicios, y se distribuirán en 12 polígonos: Sonora, Chihuahua, Durango, Jalisco, Guanajuato, Michoacán, Morelos, Oaxaca, Chiapas, Campeche, Puebla y Zona Metropolitana”, explicó Calderón Hinojosa.
El plan, en esencia, era simple: recurrir a la inversión privada para aumentar el número y la calidad de las prisiones federales con la finalidad de mitigar los graves problemas tras las rejas (sobrepoblación, hacinamiento, autogobierno, prácticas de tortura y tratos crueles, inhumanos y degradantes) con menores costos económicos y sociales (prevención de reincidencia, motines y fugas). Así, los constructores estarían encargados de la operación administrativa y de los insumos de las cárceles, aunque la seguridad y custodia continuarían a cargo del Estado.
Pero en los hechos, la situación fue otra: el Gobierno federal se comprometió a darle casi 10 mil millones de pesos anuales durante 20 años a un manojo de empresas, lo que además de comprometer la mayor parte de su presupuesto devengado en prevención y readaptación social, instauró un esquema enfocado en satisfacer las necesidades de las empresas antes que las de las personas usuarias, ya que los internos pasaron a ser «un medio para que la empresa privada obtuviera beneficios económicos” aún a costa de los derechos humanos, de acuerdo con el informe Privatización del Sistema Penitenciario en México de las asociaciones civiles Documenta y México Evalúa.
A 10 años de haber iniciado el proceso de privatización, en México hay ocho cárceles federales de asociación público-privada (APP), así como dos centros capitalinos penitenciarios bajo dicho esquema.
Una comparación de la Unidad de Datos de SinEmbargo con base en cinco indicadores (2019) de la CNDH indica que las condiciones de reclusión en los centros penitenciarios públicos y de APP federales no son muy diferentes, pese a que la meta de la privatización del Gobierno calderonista era dar un golpe de timón a la falta de condiciones mínimas de calidad y desempeño del Sistema Penitenciario.
Por un lado, los centros APP están mejor evaluados en «aspectos que garantizan la integridad física y moral de los internos» (que engloba la distribución de presos por área, servicios médicos y la prevención y atención de incidentes violentos, tortura y/o maltrato) y en «aspectos que garantizan una estancia digna» (que mide la calidad de los alimentos, la higiene y las instalaciones).
Por otra parte, los centros públicos están mejor evaluados en materia de «condiciones de gobernabilidad» (que califica la calidad del personal, las sanciones, el control y las normas internas de la cárcel) y de «atención a personas encarceladas con requerimientos específicos» (que incluye servicios, trato e instalaciones para mujeres, adultos mayores y personas indígenas, LGBTTTI, con VIH/SIDA, adicciones y/o con capacidades diferentes).
Sin embargo, en materia de «reinserción social del interno» (que abarca la capacitación del personal y la existencia de áreas y actividades para el desarrollo de los reclusos) ambos esquemas de centros penitenciarios tuvieron una calificación similar en el último año de evaluación (2019).
En términos generales, los centros APP tienen una calificación (7.6 de 10 puntos) ligeramente superior a la de los centros públicos (7.4 de 10 puntos). A pesar de ello, en ambos esquemas penitenciarios, la calidad y las condiciones mínimas «para procurar una estancia digna y segura y lograr el objetivo de reinserción social» es media o aceptable, pero no adecuada, de acuerdo con los datos para Centros Federales del Diagnóstico Nacional de Supervición Penitenciaria 2019 de la CNDH.
En la siguiente gráfica es posible observar una comparación de siete de 40 subindicadores de medición de calidad de la CNDH que ejemplifican parte de los actuales y grandes problemas del Sistema Penitenciario en México.
EL NEGOCIO DE LAS CÁRCELES
En 2010, el proceso de privatización de cárceles federales recayó en el Secretario de Seguridad Pública del sexenio calderonista, Genaro García Luna, quien actualmente está detenido en Estados Unidos por conspirar para delinquir y aceptar sobornos del Cártel de Sinaloa.
Ese año, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) aprobó un presupuesto neto de 199 mil 476 millones 600 mil pesos a pagar en un periodo de 20 años a seis empresas (Arendal, GIA, Homex, ICA, Prodemex y Tradeco) a las que se sumaría Grupo Ideal de Carlos Slim Helú en 2013, tras la quiebra de Homex.
Más allá de las irregularidades detectadas en los últimos 10 años, la Auditoría Superior de la Federación señaló en su momento que el monto aprobado por la SHCP implicó un sobrecosto injustificado de 41 mil 26 millones 400 mil pesos. Sin embargo, el daño estaba hecho y los contratos fueron firmados y escondidos bajo llave con el argumento de ser objeto de seguridad pública, de modo que a partir de 2013 y hasta 2032, las empresas mencionadas tendrían derecho a cobrar, cada una, entre uno y 1.2 mil millones de pesos por año.
La cantidad de recursos que el Gobierno federal se comprometió a pagar al sector privado por cárceles que tuvieron una inversión inicial de cuatro a cinco mil millones de pesos no es menor, máxime considerando su impacto sobre el presupuesto ejercido en materia de prevención y readaptación social entre 2013 y 2019.
En promedio en ese periodo, la mitad del presupuesto (56.5 por ciento) que la Secretaría de Gobernación (Segob) destinó al Sistema Penitenciario terminó en manos de privados. Pero dependiendo el año y el presupuesto asignado, el impacto fue más o menos evidente. Por ejemplo, entre 2015 y 2018, cuando el presupuesto para prevención y readaptación social fue más robusto, el monto comprometido para cárceles APP representó entre el 35.4 y el 49 por ciento del dinero ejercido. En cambio en 2013, 2014 y 2019, cuando el presupuesto estuvo más limitado, el impacto de los recursos comprometidos con empresas privadas equivalió al 85.8, 64.1 y 80.7 por ciento del presupuesto total destinado por la Segob para el Sistema Penitenciario.
En la siguiente tabla, en los apartados “A: Ejercicio del presupuesto en prevención y readaptación social”, “B: A desglosado”, “Contratos público-privados” y “Costo contractual de la construcción de Ceferesos APP” es posible consultar los detalles presupuestarios y contractuales disponibles a nivel federal o de cada centro penitenciario. Asimismo, el apartado “Evaluación de Ceferesos (2019)” incluye la calificación de cada cárcel de acuerdo con los indicadores de la CNDH.
La privatización de cárceles no es necesariamente mala. Pero en México, debido a la opacidad y a la discrecionalidad del proceso –ya que todos los contratos fueron otorgados por adjudicación directa o sin concurso público de por medio– el esquema levanta dudas para distintas organizaciones sociales.
«El Estado mexicano ha mantenido el discurso de falta de recursos para alentar la participación de grandes empresas que no necesariamente tienen experiencia en cuestiones penitenciarias, pero que han obtenido beneficios importantes de contratos de obra pública, incentivando a los más altos niveles de gobierno su participación en la construcción y servicios de centros penitenciarios, como lo realizó el Secretario de Seguridad Pública, Genaro García Luna, durante la presidencia de Felipe Calderón”, refieren Documenta y México Evalúa.
De acuerdo con María Sirvent Bravo Ahuja, el problema en México es que no hay certeza del compromiso de las empresas en materia de derechos humanos y de reinserción social, pese a que algunas cárceles APP tienen una «estructura enorme” e instalaciones superiores a las públicas. En entrevista con SinEmbargo, la directora de la asociación civil Documenta explicó que lo más preocupante es la opacidad de los contratos y el trato a los reclusos, sobre todo en materia de aislamiento y traslado.
«Nos preocupan los contenidos de estos contratos, a lo que se compromete el Gobierno”, dijo Sirvent. La organización que representa ha documentado problemas como la posible construcción de obras que no responden a necesidades reales y opacidad en el uso de los recursos en un contexto en «que el fin preponderante de lucro provoca que los empresarios de la privación de libertad favorezcan las ganancias sobre la calidad de los servicios prestados”.
La falta de estándares básicos «ha permitido a las empresas y a los estados usar a las personas privadas de la libertad no sólo como incentivos para ingresos futuros, sino como una manera de ahorrar costos”, de acuerdo con el informe de Documenta. Al respecto, María Sirvent refirió que precisamente por ahorrar recursos, «se están cerrando los centros federales que no tienen este esquema de asociación publico-privada”. Lo anterior implica el traslado de internos a lugares privados «muy alejados” que fueron construidos así, no por una estrategia de seguridad, sino porque los terrenos los donaron las empresas.
La localización de centros penitenciarios en lugares alejados de manchas poblacionales es grave porque limita el acceso de los familiares de los reos y del personal que labora en las cárceles, mencionó Sirvent. A dicha situación se suma el aislamiento y las violaciones al interior de los centros penitenciarios que «se ha recrudecido con la pandemia”.
La directora de Documenta dijo que “en la mayoría de estos penales se implementa un sistema de aislamiento donde las personas se la pasan aisladas 23 horas. […] Para nosotros el aislamiento prolongado como modelo de gestión es igual a una tortura”.
Además de lo dicho por Sirvent, el informe Privatización del Sistema Penitenciario en México refiere problemas derivados de la construcción de instalaciones que aumentan el valor y la utilidad marginal de los constructores, así como a la adquisición de equipos sofisticados. «Esto se traduce en el agravamiento del régimen de reclusión y del acceso a los visitantes y defensores por el uso desmedido de mecanismos de seguridad”, como lo son el número excesivo de puertas y aduanas al interior de los centros.
«Por otro lado, hay aspectos que constitucionalmente son la base de la reinserción social como la educación, la cultura y el trabajo que desafortunadamente en estos esquemas [APP] son inexistentes y aparecen en los últimos lugares de las prioridades para las poblaciones internas”, se lee en el documento que coincide con los hallazgos de la CNDH (ver gráfico al inicio de este texto).
El Gobierno de Felipe Calderón Hinojosa vendió espejitos en México. De la mano de la iniciativa privada, el calderonismo prometió reducir costos económicos y sociales, además de contribuir a fortalecer la reinserción social del Sistema Penitenciario federal. Sin embargo y de acuerdo con María Sirvent, esto no se cumplió. “No fue así porque al final [a las empresas] se les está pagando una rentabilidad […] bajo este esquema que es mucho más costoso que un centro penitenciario que no está bajo este esquema”. Además, dijo, las políticas en centros APP que favorecen el aislamiento de reclusos son contrarias a las medidas aplicables necesarias para favorecer la reinserción social de los internos.
Un análisis de la Unidad de Datos de SinEmbargo con base en el presupuesto devengado en prevención y readaptación social (con ajuste inflacionario) y el número de reclusos por año arrojó que entre 2014 y 2019, el costo por presidiario en cárceles federales aumentó en 46.2 por ciento real. En el apartado “Costo proporcional diario por reo” de la tabla “Cifras del Sistema Penitenciario” es posible consultar a detalle los cálculos.
LA PRIVATIZACIÓN A LA POSTRE
El lunes pasado el Presidente Andrés Manuel López Obrador (AMLO) criticó el esquema de privatización de cárceles que inició en el sexenio de Felipe Calderón Hinojosa. Explicó que “si se renta un hotel de gran turismo durante todo un año, cuesta menos que lo que tiene que pagar el Gobierno por mantener un reclusorio que fue privatizado”.
Días antes, en la mañanera del 29 de diciembre, AMLO refirió que su Administración procederá a revisar los contratos leoninos en cárceles privadas “porque es fraude”. Inclusive, el día 2 de octubre acusó que el cierre de penales se debe al esquema de privatización porque “todo era negocio” a favor de las empresas.
En lo que va de 2020, tres Centros Federales de Reinserción Social (o Ceferesos) fueron dados de baja del Sistema Penitenciario federal: el “2 Occidente» de Puente Grande, Jalisco; el “3 Noreste» de Matamoros, Tamaulipas; y el “6 Sureste» de Huimanguillo, Tabasco.
De acuerdo con María Sirvent Bravo Ahuja, el cierre de Ceferesos públicos y el esquema de privatización seguirá su curso durante el actual sexenio, ya que de lo contrario «no estarían cerrando los demás centros federales. Ya cerraron Puente Grande, Islas Marías, el de Tabasco y el de Chihuahua y van a cerrar Almoloya. Van a cerrar todos, eso ya se sabe”.
Para la directora de la asociación civil Documenta, el problema es que el Gobierno federal «está comprometido porque ya tiene firmados los convenios con las empresas” y no será fácil o barato rescindir contratos. Sin embargo, Sirvent explicó que es muy poco probable que en el actual sexenio sean construidos nuevas cárceles con un esquema APP.
Pese al compromiso del Presidente López Obrador de dar marcha atrás a la privatización del Sistema Penitenciario y de revisar contratos, Sirvent dijo que el Estado mexicano tiene la posibilidad de acordar y “comprometer a las empresas a tener otro tipo de modelo de gestión” para garantizar los derechos humanos de las personas privadas de su libertad y tener buenos programas de reinserción social. En ese sentido, la activista refirió que el Gobierno en turno podría cumplir la ley nacional en materia de ejecución de penas.
De acuerdo con datos de la Segob, en la actualidad hay 16 mil 653 personas recluidas en 16 cárceles federales en operación. De esa cantidad de reclusos, el 69.3 por ciento (11 mil 533 personas) cumple su condena en cárceles de asociación público-privada y el resto (5 mil 120 personas) en centros públicos.
En su último informe, la CNDH refirió que los Centros Federales –sin importar si son públicos o privados– aún presentan «carencia importante de personal”, además de que en ellos “el derecho de protección de la salud continúa siendo un problema generalizado” por la «carencia de personal médico y de medicamentos, así como por la deficiencia en su atención”.
Entre los principales problemas del Sistema Penitenciario federal, la CNDH también enumeró la «insuficiencia de actividades laborales, de capacitación, educativas y deportivas, así como de falta de programas para la prevención de adicciones y deficiencia en la atención a las personas adultas mayores”, así como «una deficiente separación entre personas procesadas y sentenciadas”.
Pese a los problemas existentes, la CNDH reconoció que a nivel federal ninguna cárcel presentó sobrepoblación «ni condiciones que derivaran en autogobierno o cogobierno”. Asimismo, la Comisión indicó que “entre los avances más significativos [en los últimos años] se encuentran la capacitación del personal, así como la integración y funcionamiento del Comité Técnico en 16 centros, además de adecuadas condiciones de las instalaciones en 13 centros”.
