Ciudad de México, 2 de marzo (SinEmbargo).- El llamado Bando 2 promovido durante la Jefatura de Gobierno de Andrés Manuel López Obrador, la permisividad para cambiar los usos de suelo que otorgó la Ley de Desarrollo Urbano emitida en 2010, o la Norma 26 para vivienda de interés social -suspendida desde 2013-, son ejemplos de preceptos legales de los que se ha abusado para favorecer la proliferación de construcciones inmobiliarias en el Distrito Federal.
Actualmente la Asamblea Legislativa del Distrito Federal (ALDF) mantiene pendiente el análisis y aprobación de la Norma de Ordenación General de Desarrollo Urbano para Incentivar la Vivienda de Interés Social y Popular y la Producción de Vivienda Media en el Distrito Federal, tras el rechazo de asociaciones vecinales, organizaciones del movimiento urbano popular, legisladores de oposición, la Confederación Patronal de la República Mexicana (Coparmex) en la Ciudad de México y hasta del Instituto de Vivienda del Distrito Federal (Invi).
La norma ha sido llamada genéricamente Norma 26, en alusión a la Norma General de Ordenación 26, creada para impulsar y facilitar la construcción de vivienda de interés social y popular en suelo urbano. Desde agosto de 2013, la Secretaría de Desarrollo Urbano (Seduvi) suspendió dicha norma debido a los abusos que desarrolladores inmobiliarios cometieron a su amparo al construir viviendas de lujo simulando que eran de interés social.
Los opositores a la nueva norma de ordenación han señalado que ésta no corrige las fallas de la suspendida Norma 26. Por el contrario, advierten, las intensifica pues plantea su aplicación para todo el suelo del Distrito Federal (incluidas áreas de conservación) y no sólo para uno grupo de colonias, como establecía la norma original.
También critican que la nueva propuesta no promueve verdaderamente la vivienda social y popular, pues contempla y favorece la producción de vivienda de interés medio. Además, señalan, fomenta la especulación inmobiliaria al permitir la construcción de vivienda sin control y sin limitar el número de pisos ni el espacio mínimo de las viviendas.
El pasado 13 de febrero, los Diputados locales Manuel Granados, presidente de la Comisión de Gobierno, y Carlos Hernández Mirón, presidente de la Comisión de Desarrollo e Infraestructura Urbana –considerados los principales promotores de la nueva Norma 26– anunciaron que la norma no sería aprobada hasta que no hubiera consenso entre todas las partes involucradas. El próximo 4 de marzo está previsto un foro con las organizaciones urbano populares como parte del proceso de análisis de la nueva norma.
Pero la polémica norma no es el único instrumento legal que ha resultado propicio para que desarrolladores inmobiliarios construyan edificios que de otro modo serían imposibles.
La Ley de Desarrollo Urbano vigente -publicada el 15 de julio de 2010, durante la gestión de Marcelo Ebrard Casaubón- contempla figuras como los polígonos de actuación, que permite relotificar o relocalizar los usos de suelo en un predio destinado a un proyecto específico; las áreas de gestión estratégica, figura similar a los polígonos, que también posibilita la modificación a gran escala de los usos de suelo; o la trasferencia de potencialidades, que permite transferir excedentes en intensidad de construcción no edificados de un predio a otro.
Los comités vecinales formados en distintas partes de la ciudad son los que suelen denunciar cómo los desarrolladores inmobiliarios han abusado de estas figuras, en ocasiones amparadas con la actuación cómplice u omisa de las autoridades frente al rechazo de los vecinos.
Ejemplo de ello es el caso de Ciudad Progresiva , en la colonia Xoco de la delegación Benito Juárez.
El proyecto contempla la construcción de siete edificios, entre ellos un rascacielos de 267 metros de altura, conocido como Torre Mitikah. Desde hace más de dos años vecinos de Xoco han manifestado su inconformidad con la obra, que se ubica en el predio de calle Real de Mayorazgo 130, además de denunciar irregularidades en los procedimientos administrativos que permitieron su edificación, como haber autorizado un cambio de uso de suelo sin informar a los vecinos.
Para posibilitar la construcción de los edificios en una zona en la que el Programa de Desarrollo Urbano delegacional permite edificaciones de hasta seis niveles, el Grupo Financiero HSBC División Fiduciaria –propietario del predio de Real de Mayorazgo 130– obtuvo de la Secretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda (Seduvi) un dictamen de polígono de actuación privado para ese predio y otro ubicado en Universidad 1200. Con ello, la Seduvi autorizó trasladar 7 mil 335 metros de intensidad constructiva del terreno de Universidad 1200 al predio de Real de Mayorazgo.
La figura de Áreas de Gestión Estratégica es la que sustenta a las denominadas Zonas de Desarrollo Económico y Social (Zodes), promovidas por el gobierno capitalino a través de la extinta paraestatal Calidad de Vida, Progreso y Desarrollo, convertida en la Agencia de Promoción, Inversión y Desarrollo para la Ciudad de México, dirigida por Simón Levy Dabbah.
Existen cinco proyectos de Zodes: Ciudad de la Salud, Ciudad Administrativa, Parque de Innovación (o Ciudad Futura), Corredor Cultural-Creativo y Ciudad Verde. Actualmente, sólo los dos primeros proyectos están en marcha, y se han encontrado con la oposición de los vecinos de las zonas donde pretenden desarrollarse.
En el caso de Ciudad de la Salud, contempla la ampliación de la privada Médica Sur de 30 mil metros cuadrados a más de 416 mil metros cuadrados, la construcción de una Clínica para Obesidad, una de Atención a la Diabetes y la Obesidad Infantil, una Escuela de Medicina y una de Enfermería.
Los vecinos que se oponen al proyecto han señalado que por la naturaleza del proyecto se harán cambios de uso de suelo, se perderán espacios públicos, habrá daños ambientales y deterioro del tejido social. También han acusado que el gobierno no les ha consultado ni informado sobre el proyecto, sus alcances y sus impactos, ni tampoco ha explicado por qué estableció una alianza con una institución privada como Médica Sur y pretende hacer más alianzas público-privadas.
En el sur de la ciudad, donde se pretende implementar el proyecto Ciudad Futura, los vecinos también se han quejado de la falta de información sobre el proyecto y el impacto que tendrá. Uno de sus temores es que sus viviendas sean expropiadas.
El 23 de diciembre de 2012, el gobierno capitalino decretó la desincorporación de más de 152 mil metros cuadrados de la otrora Planta de Asfalto, a favor de la extinta Calidad de Vida, Progreso y Desarrollo. La paraestatal tiene la facultad de enajenar bienes a terceros, aunque el Diputado Granados ha asegurado a los vecinos que ninguno de los proyectos contempla expropiación de bienes.
Respecto a la transferencia de potencialidades, un ejemplo es la torre de 32 pisos construida en los predios de Paseo de la Reforma 243 y 245 y Río Rhin 90, en la delegación Cuauhtémoc. Aunque la altura permitida para el predio de Río Rhin era de seis niveles, en 2013 la Seduvi autorizó transferirle intensidad de construcción de los predios de Paseo de la Reforma. En su momento, la Asociación de Residentes de la Colonia Cuauhtémoc también expresó su inconformidad con esta obra.
EL QUE HIZO LA LEY, HIZO LA TRAMPA
Además de estas figuras, la Ley de Desarrollo Urbano permite a particulares solicitar cambios de uso de suelo, cuya autorización se hace mediante un procedimiento discrecional, a decir de Josefina MacGregor, portavoz de la asociación vecinal Suma Urbana y una de las más visibles denunciantes de las irregularidades en casos de desarrollos inmobiliarios en la ciudad.
De acuerdo con el artículo 41 de la Ley de Desarrollo Urbano, el procedimiento consiste en solicitar el trámite de cambio de uso de suelo a la Seduvi, tras lo cual se anuncia el cambio únicamente mediante una manta colocada en el predio. A partir de ese momento, corre un periodo de 15 días hábiles para que los vecinos presenten su opinión por escrito ante la Seduvi sobre el cambio. MacGregor considera que esa medida es insuficiente y que, en muchos casos, sólo se coloca la manta por un instante y luego se retira, sin que los vecinos tengan posibilidad real de saber de la intención del cambio.
Transcurridos los 15 días, se integra un expediente técnico, que se somete al análisis de un Comité Técnico (integrado en su mayoría por funcionarios). Si el cambio procede, se envía a la Consejería Jurídica, que a su vez lo envía a la ALDF para que apruebe o deseche la modificación. En caso de que lo apruebe, lo devuelve al Jefe de Gobierno para que sea él quien lo publique en la Gaceta Oficial del Distrito Federal.
“Se vuelve una decisión discrecional de la Secretaría de Desarrollo Urbano, porque es la que dice qué proyectos van y cuáles no; del Jefe de Gobierno, porque es el único que puede tomar la decisión de pasarlos a la Asamblea y después publicarlos en la Gaceta, y la Asamblea se vuelve un instrumento de validación de una operación que es más bien de Secretaría de Desarrollo Urbano”, considera MacGregor.
Actualmente, en la página de la Seduvi figuran 20 casos de cambios de uso de suelo, presentados el año pasado y cuyos periodos para consulta se dieron entre enero y febrero.
Entre ellos están, por ejemplo, un cambio de uso de suelo en Avenida de los Alpes 275, colonia Lomas de Chapultepec V Sección, en la delegación Miguel Hidalgo, que plantea modificar un uso de suelo habitacional unifamiliar, con una altura máxima permitida de 9 metros, en un restaurante de 3 niveles, con venta de bebidas alcohólicas y dos sótanos de estacionamiento con 86 cajones.
Otro caso es el de Avenida de las Fuentes 571, colonia Jardines del Pedregal, en la Delegación Álvaro Obregón, cuya zonificación permitida es habitacional, con dos niveles máximo de construcción y densidad restringida, que significa una vivienda por cada mil metros cuadrados. En ese predio de 873 metros cuadrados, se busca construir una cafetería, un restaurante con venta de bebidas alcohólicas y venta de artículos manufacturados en la planta baja, una sucursal bancaria en el primer nivel, una terrazas con restaurante en el segundo nivel y un semisótano para estacionamiento con 34 cajones para automóviles.
Con la facultad que tienen las autoridades para autorizar cambios de uso de suelo, incluso se pueden avalar construcciones irregulares, como fue el caso de la plaza comercial Patio Universidad, ubicada en avenida Universidad y Eje 8 Sur, Sin contar con el aval de las autoridades, la plaza se construyó y llevaba ya siete meses operando para cuando la ALDF modificó el Plan Parcial de Desarrollo Urbano Delegacional para permitir que el predio tuviera uso de plaza comercial.
¿VACÍOS LEGALES O CORRUPCIÓN?
La Diputada local Gabriela Salido Magos, integrante de la Comisión de Desarrollo e Infraestructura Urbana, expone en entrevista los factores que, a su juicio, han posibilitado el abuso de la legislación. Dice que, por un lado, la Seduvi tiene una gran cantidad de normas particulares, “a veces con elementos técnicos, de tal suerte que al no tener un lenguaje ciudadano confunden a los ciudadanos y se presta para ser mal utilizado y tener un sentido distinto”.
Por otra parte, señala, existen más de 35 planes delegaciones y planes parciales de desarrollo obsoletos, que no están en condiciones de darle a la ciudadanía la certeza jurídica que demanda para poder ser aplicados.
A ello se agrega el hecho de que hay distintas autoridades involucradas, no sólo en el otorgamiento de uso de suelo, sino también en la verificación y garantía de la aplicación correcta de los planes parciales.
“Esta confusión entre autoridades y falta de precisión en los diferentes tipos de normatividad al respecto es lo que nos está llevando a la situación que hoy tenemos, que no le da certeza jurídica a nadie, ni al vecino ni al desarrollador. Entonces a todos nos mete en una dinámica poco constructiva que está llevando a esta ciudad a una falta de planeación y a una falta de desarrollo ordenado, y al caos que estamos viendo todos los días”, considera.
El arquitecto Juan Felipe Ordóñez, profesor de la Maestría en Desarrollo Urbano de la Universidad Iberoamericana, coincide con que hay una falta de coordinación entre las instancias públicas involucradas en la regulación de las construcciones. Mas él atribuye gran parte de la responsabilidad al Poder Legislativo.
“La Asamblea Legislativa tendría que trabajar en marcos de coordinación intersectorial para poder ser más congruentes y más efectivos en el gasto público”, opina.
A ello, agrega, que “las nuevas necesidades de la ciudad no caben en el marco regulatorio [actual]”.
Considera que las Zodes o las áreas de gestión estratégica pueden tener “muy buenas intenciones”, pero requieren de marcos regulatorios bien hechos.
“¿Es bueno o malo? Pues depende con los ojos que lo vea: como vecino de una Zode a lo mejor hay reticencias, como inversionista a a lo mejor hay desconfiaza de que se pueda hacer realmente. En el desarrollo urbano siempre hay varios agentes: unos que las promueven y otros que las sufren. Y el gobierno que debe regular para que sean en beneficio de la mayoría, y creo que es un trabajo legislativo el que hay que hacer para buscar que sean de la mejor manera”, opina.
El académico subraya lo que considera un aspecto fundamental al hablar sobre la regulación del desarrollo urbano en el Distrito Federal: la capital del país es la entidad que más actividades urbanas tiene en todo México y, por tanto, la que más inversión inmobiliaria presenta. Esa condición, dice, le da un contexto distinto al resto de las ciudades que debe ser tomado en cuenta.
Ordóñez considera que una legislación óptima en el tema del desarrollo urbano para la capital del país requiere de artículos adecuados para cada fenómeno y luego un programa de desarrollo urbano que los integre. “Hay que verlo por separado y luego integrarlo, para que el marco regulatorio que es la ley sea claro y luego para que el programa de desarrollo urbano lo integre y le dé congruencia”.
Uno de los problemas en la actual legislación es la falta de sanciones, expone.
“¿Cuáles son las sanciones que están escritas para quien no respete el marco regulatorio? Es una ley que no tiene sanciones, entonces falta un capítulo de sanciones y que las clarifiquen, y cada cierto tiempo hay que volverlo a revisar […]. El gobierno tiene que tener instrumentos en el Poder Ejecutivo para hacer las cosas y el gobierno no puede hacer lo que el Legislativo no le permita, entonces las leyes tienen que ir a la velocidad de los fenómenos que están regulando.
“Los habitantes, los buenos y los malos, los grandes y los chicos, los que tienen y los que no tienen, son agentes que se mueven y defienden sus intereses con justa razón, entonces es el Poder Ejecutivo el que tiene que decir hacia dónde se quiere caminar, pero quien le dicta las pautas de qué es lo correcto y lo incorrecto es el Legislativo”.
La Diputada Salido coincide con que hace falta sanciones y restricciones, pero advierte que si se ponen muchos “candados” a la legislación, también se corre el riesgo de llegar a la inoperancia.
Para MacGregor, la mejora del marco legal es indispensable, mas no suficiente para evitar los abusos por parte de los desarrolladores inmobiliarios, pues éstos son posibles también gracias a la corrupción de las autoridades.
“Eso es muy importante: las lagunas legales existen y se aprovechan, pero yo te diría que la vasta mayoría [de los problemas] es pura corrupción”, dice.
Un ejemplo de ello es lo ocurrido con la suspendida Norma 26 en la delegación Benito Juárez.
De acuerdo con MacGregor, en la delegación existen al menos 800 edificios construidos al amparo de la Norma 26, a pesar de que el Programa Delegacional de Desarrollo Urbano, publicado en la Gaceta Oficial del Distrito Federal el 6 de mayo de 2005, señala que en esa demarcación la Norma 26 no es aplicable.
“Lagunas legales hay, pero es mucho, mucho peor la corrupción”, sostiene.
