Ciudad de México, 20 de mayo (SinEmbargo).- Las ganancias obtenidas por el refinanciamiento de las altas deudas que adquieren los gobiernos estatales de México son usadas para pagar los intereses de misma deuda, alerta un análisis publicado en Georgetown Public Policy Review, órgano de la influyente Universidad de Georgetown.
Y mientras la deuda se descompone en México, agrega, los problemas de gestión y control del presupuesto se mantienen. Afirma que los gobernadores mexicanos se endeudaron aún cuando había recursos federales; utilizaron préstamos para pagar a proveedores y otros créditos revolventes, hasta que fueron ahorcando sus finanzas.
El análisis realizado por Gabriel Yorio-González, estudiante de la Universidad de Georgetown y especialista del Sector Público en el Banco Mundial (BM), dice también los gobiernos de los estados tienen una tendencia a percibir su déficit de caja como consecuencia de la deuda, en lugar de la causa de la misma, por lo que las deudas de algunos ya es insostenible.
Los gobiernos estatales recurren al financiamiento de su deuda para reducir los pagos de intereses y de capital, explica el análisis de los candidatos a maestros en políticas públicas por la McCourt School of Public Policy, de la Universidad de Georgetown.
Yorio-González asegura que la disciplina financiera gubernamental sólo puede ocurrir si la legislación secundaria de la Reforma Financiera alienta una modernización pública de la gestión financiera a nivel de los gobiernos estatales, especialmente mediante la mejora y racionalización de los procesos de gestión para el control del presupuesto, la programación financiera, los ingresos, los gastos y la gestión de la deuda.
Dice que durante los años 2010 y 2011, varios gobiernos estatales mexicanos participaron en «ambiciosas» operaciones de refinanciamiento de deuda obligados por las grandes cargas de deuda.
El también especialista del Banco Mundial dice que aunque ninguno de los estados han pagado sus deudas, la situación plantea el necesario debate de la deuda subnacional, pues esta representa un riesgo para el sistema financiero, sobre todo después de la crisis de 2009.
Por esta razón, asegura Yorio-González, los legisladores federales mexicanos aprobaron una reforma constitucional en febrero pasado que permite al Gobierno federal hacer cumplir la disciplina financiera en los gobiernos estatales y municipales, misma que debe ser complementada con las leyes secundarias.
La legislación secundaria de la Reforma Financiera cambiará la forma de cómo los gobiernos subnacionales [estatales] toman sus decisiones de endeudamiento y lograrán la disciplina financiera, evitando el sobreendeudamiento, indica el análisis publicado por The Georgetown Public Policy Review.
Sin embargo, el estudiante mexicano candidato a maestro en políticas públicas dice que hasta el momento el debate sobre la Reforma se basa en fuertes suposiciones acerca de las capacidades de gestión de las finanzas públicas a nivel subnacional, mismas que pueden estar muy lejos de la realidad.
DEUDAS ESTATALES INSOSTENIBLES
Yorio-González asegura también que la crisis financiera sucedida en el año 2009 es clave para entender la raíz del desafío subnacional para lograr la disciplina financiera.
El especialista del BM dice que la crisis financiera sucedió cuando la disminución de las transferencias federales crearon un importante problema de flujo de efectivo y que la deuda a corto plazo se convirtió en una fuente de financiamiento importante para los gobiernos estatales.
En dicho año fiscal (en el que gobernaba el Partido Acción Nacional a través de Felipe Calderón Hinojosa), México tenía disponibles fondos federales de estabilización que eliminan la necesidad de ajuste fiscal. Por lo tanto, la mayor parte de esta deuda a corto plazo fue de atrasos de pagos a proveedores y créditos revolventes para la liquidez.
A pesar de las transferencias federales, los gobiernos estatales se vieron involucrados en una reinversión permanente de la deuda a corto plazo, debido a la falta de control presupuestario, enfatiza el análisis.
Para el año 2010, las deudas a corto plazo impusieron presión sobre el flujo de caja y algunos estados convierten su deuda de corto plazo en deuda a largo plazo. Yorio-González pone como ejemplo el caso del Estado de México (entonces gobernado por Enrique Peña Nieto y cuyo Secretario de Finanzas era Luis Videgaray Caso), cuyos niveles de deuda se duplicaron a pesar de los fondos de estabilización federales, que fueron otorgados en compensación por la caída de ingresos subnacionales.
Según recuerda el candidato a maestro de la Universidad de Georgetown, durante el período comprendido entre 2006 a 2011, el estado de la relación entre la deuda subnacional y el Producto Interno Bruto (PIB), que incluían los agregados mexicanos emitidos a través de «vehículos especiales» -cuyas operaciones se limitan a la adquisición y financiación de activos específicos tales como el pago de la deuda a través de fideicomisos- aumentó de 1.2 a 2.3 por ciento, esto debido a las operaciones de refinanciación.
Algunos analistas -indica el texto de Yorio-González- no consideran esta cifra preocupante, sobre todo en comparación con los niveles de la carga de la deuda subnacional mexicana, con el punto de referencia establecido por el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial, que han manifestado su preocupación por el crecimiento del 50 al 60 por ciento de la relación deuda-PIB.
Sin embargo, además del problema de la deuda de corto plazo, durante ese período los estados experimentaron los saldos primarios negativos persistentes que indican una capacidad de pago reducida.
De hecho, los déficits primarios destacaron el hecho de que los estados necesitan más deuda para pagar el costo de los intereses de la deuda existente.
Incluso, dice el análisis, la deuda de algunos estados se hizo insostenible.
Esta situación, dice el especialista del Banco Mundial, no puede resolverse únicamente con la refinanciación de la deuda continua, sino más bien, con un robusto control presupuestario y la disciplina fiscal, además de un fortalecimiento de las capacidades de gestión de las finanzas públicas, crucial para el logro de los equilibrios fiscales.
DISCIPLINA FISCAL CON TRANSPARENCIA
Yorio-González destaca en su análisis que el marco legal actual inhibe la transparencia y la presentación de informes, situación que afecta a la evaluación de riesgos de los bancos.
Desde la evaluación del riesgo de crédito, sensible a la carga de la deuda, hasta las proyecciones de flujo de los ingresos disponibles, la falta de claridad en la información reportada por los estados podría engañar a la evaluación de la capacidad de pago de los bancos.
Por ejemplo, indica el estudiante de maestría en Georgetown, existen lagunas en el marco jurídico que conducen a información diferente de la denunciada a las autoridades federales.
Por ejemplo, hasta ahora, la ley federal no requiere que los estados registren la deuda garantizada con las transferencias no federales en la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP).
Además, el monto de la deuda subnacional a corto plazo no se informa bien, dice Yorio-González.
En el año 2011 la deuda subnacional corto plazo se estimó que fluctuaaba entre los 1.5 y los 3 billones de dólares, sin embargo, las instituciones financieras no sabían la cantidad exacta de deuda en cada estado.
Por otra parte, a pesar de los esfuerzos del gobierno federal para mejorar las normas de contabilidad subnacional, las deudas ocultas y los métodos contables disímiles sobreestimaron la base de ingresos disponibles.
Si la información es opaca y la deuda oculta es significativa, dice Yorio-González, el endeudamiento más allá de la capacidad financiera gubernamental, reduce finalmente el margen fiscal.
Por estas razones, la iniciativa de Reforma debe hacer cumplir la rendición de cuentas, la elaboración de informes y las auditorías, que continuarán siendo un desafío importante en el nivel subnacional.
Además, el papel del gobierno federal como garante de las deudas estatales podría tener un efecto contrario, dice el estudiante de la McCourt School of Public Policy.
Y es que la reforma constitucional permite que el gobierno federal otorgue, de ser necesario, una garantía para la deuda subnacional, lo que puede crear distorsiones en el mercado mediante la generación de una bonificación de intereses.
Si este problema no está bien dirigido en la reforma de las leyes secundarias, advierte Yorio-González, esto podría inducir el riesgo moral y tener un efecto contrario en la disciplina financiera.
Actualmente, indica el análisis, el marco jurídico de la deuda de la Ciudad de México crea un subsidio federal que sesga su calificación crediticia. La deuda del Distrito Federal tiene una clasificación de AAA pero calificación está siempre a la «sombra» entre la BBB y la A.
Para la Ciudad de México, la deuda es más barata de lo que se supone, en función de su riesgo de crédito sombra. Esta puede ser una de las causas de la estrategia de su cada vez mayor endeudamiento, a pesar de lograr elevados superávit fiscales durante los últimos años.
Además, dice Yorio-González, las bonificaciones de intereses pueden dar los incentivos equivocados para el endeudamiento. Por ejemplo, antes de 1995, los bancos podrían exigir el reembolso de la deuda subnacional por parte del gobierno federal, además de la creación de una garantía que reduce el costo de endeudamiento.
Pero, en 1995, sobrendeudamiento subnacional fue rescatado y obligó a reformas que eliminaron la garantía federal.
En caso de que el gobierno federal utilizará su calificación crediticia «paraguas» para dar un subsidio o confiar en instrumentos del mercado existentes, ¿habrá reglas claras de acceso a la subvención o habría que acceder a estar sujeto a la discreción del gobierno federal?, se pregunta el especialista del Banco Mundial.
¿Esto crea un problema contingente para el gobierno federal?, se pregunta Yorio-González, para responderse a sí mismo que esta situación ha generado un interesante debate sobre el papel del gobierno federal como garante.
LA MATERIALIZACIÓN DE LA DISCIPLINA
La disciplina financiera sólo se materializará si la reforma fomenta un amplio plan de modernización de gestión financiera pública, reforzando el control presupuestario, así como la mejora de la gestión de la deuda, y el aumento de control del gasto, dice el texto publicado en The Georgetown Public Policy Review.
Los fundamentos de la administración de las finanzas públicas siguen siendo un gran desafío para los gobiernos estatales. La mayoría de ellos carecen de adecuados sistemas integrados de información para vincular las funciones de gestión tales como el presupuesto, la tesorería y la rendición de cuentas.
Por ejemplo, indica Yorio-González, algunos estados actualmente carecen de procesos integrados para vincular la contratación con los procesos presupuestarios, lo que disminuye la capacidad de los gobiernos para evitar el desvío de dinero en efectivo.
El problema de la deuda subnacional es un reflejo de las pobres capacidades de gestión financiera para el control presupuestario. Algunos gobiernos subnacionales reflejan equilibrios fiscales solamente en los presupuestos autorizados, pero no para el final del año fiscal, cuando las deudas no planificados continúan cubriendo gastos excesivos causados por la falta de sistemas de gestión integrada.
Si la solidez de las finanzas públicas y la sostenibilidad fiscal siguen siendo una cita obligada para los gobiernos subnacionales, incluida la gestión financiera pública en la reforma de legislación secundaria es clave para resolver el enigma de la deuda subnacional, asegura el especialista del Banco Mundial.
De lo contrario, la disciplina financiera a nivel subnacional todavía tiene un largo camino por recorrer, finaliza Yorio-González en su análisis.
